中央信訪督查組如何開(kāi)展工作？
選取至今仍未解決的突出問(wèn)題 嚴(yán)查不作為、慢作為、亂作為 嚴(yán)格落實(shí)“訴訪分離”要求
督查組約見(jiàn)信訪人欒某某
2019年5月15日，中央信訪督查組對(duì)涉及天津、吉林、江蘇、浙江、貴州5省市的33件信訪事項(xiàng)開(kāi)展實(shí)地督查。
中央信訪督查組究竟如何開(kāi)展工作？會(huì)不會(huì)遇到來(lái)自地方的阻力？發(fā)現(xiàn)問(wèn)題究竟如何處理？又如何防止“一督了之”？
8天督查7個(gè)案件
“若地方政府確實(shí)有問(wèn)題，肯定不會(huì)客氣”
5月15日，由生態(tài)環(huán)境部辦公廳副主任王英賢率領(lǐng)的督查組成員在北京南站登上南下的G263次高鐵，目的地是徐州東站。幾乎是在同一時(shí)間，由國(guó)家信訪局辦信司副司長(zhǎng)張仁光率領(lǐng)的第二小組也登上了高鐵，目的地是蘇州北站。
督查任務(wù)
南下的督查組肩負(fù)重任。根據(jù)安排，他們需要督查7個(gè)信訪事項(xiàng)，其中5個(gè)與環(huán)保有關(guān)，為了在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，督查組分為兩個(gè)小組展開(kāi)工作。
一個(gè)大背景是，這次督查專門聚焦信訪矛盾化解攻堅(jiān)，針對(duì)問(wèn)題較為集中的省份，選取至今仍未解決的突出問(wèn)題以及審核中發(fā)現(xiàn)的不作為、慢作為、亂作為等損害群眾利益的典型問(wèn)題進(jìn)行督查。
此外，每個(gè)信訪事項(xiàng)也是經(jīng)過(guò)層層篩選的。根據(jù)《國(guó)家信訪局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范信訪事項(xiàng)實(shí)地督查工作的意見(jiàn)》，實(shí)地督查信訪事項(xiàng)的確定一般應(yīng)經(jīng)本級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)集體研究或主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)確定，避免督查的隨意性，防止辦“人情案”、“關(guān)系案”。嚴(yán)格落實(shí)“訴訪分離”要求，對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法途徑解決的，不得列入實(shí)地督查。
督查組與信訪人“面對(duì)面”
人員安排
在人員安排上，赴江蘇的督查組一行共7人，來(lái)自國(guó)家信訪局、生態(tài)環(huán)境部、黑龍江省信訪局等。其中，組長(zhǎng)由王英賢擔(dān)任，副組長(zhǎng)為張仁光和黑龍江省信訪局副局長(zhǎng)姜曉剛，同時(shí)還邀請(qǐng)了人大代表和政協(xié)委員。
工作節(jié)奏
工作節(jié)奏快也是此次督查的一大特點(diǎn)。
5月15日下午，由王英賢率領(lǐng)的督查組一下火車便直接奔赴徐州市沛縣展開(kāi)實(shí)地督查。與此同時(shí)，張仁光率領(lǐng)的督查組抵達(dá)蘇州后，也立刻向地方傳達(dá)了相關(guān)要求。
“這些問(wèn)題中有的是老百姓多年反映但一直沒(méi)有了結(jié)的，我們要把案情摸清楚、搞明白，分析問(wèn)題的癥結(jié)。”張仁光說(shuō)，必須要有解決問(wèn)題的時(shí)間表，不能遙遙無(wú)期。
他說(shuō)，督查組的目的是解決問(wèn)題，“我們不是來(lái)給地方找麻煩，但如果地方政府工作中確實(shí)存在問(wèn)題，那督查組肯定會(huì)如實(shí)指出并要求限期改正?！?/p>
兩個(gè)細(xì)節(jié)
在督查過(guò)程中，有兩個(gè)細(xì)節(jié)值得一提。
其一，在各個(gè)督查組赴地方展開(kāi)督查之前，國(guó)家信訪局開(kāi)展了行前培訓(xùn)，并要求各個(gè)督查組嚴(yán)守紀(jì)律，“一般安排自助餐，嚴(yán)禁飲酒，嚴(yán)格按規(guī)定結(jié)算食宿、交通等費(fèi)用。嚴(yán)禁接受禮品、禮金和土特產(chǎn)”。
其二，作為今年首次信訪督查，這次督查與以往有個(gè)很大的不同，即不搞多部門參加的工作對(duì)接會(huì)、匯報(bào)會(huì)，不召開(kāi)省級(jí)層面的督查情況反饋會(huì)，實(shí)地督查期間，省里陪同人員不超過(guò)2名，市縣不安排陪同人員。
督查工作如何展開(kāi)？
“嚴(yán)查不作為、慢作為、亂作為”
事項(xiàng)久拖不決
會(huì)議開(kāi)到一半，督查組決定“休會(huì)”
“我們是徐州市鼓樓區(qū)狀元樓的業(yè)主，2002年全款購(gòu)買了原徐州市一建集團(tuán)建設(shè)銷售的商品房，徐州市一建集團(tuán)將房屋抵押給銀行，又將此房屋全款賣給了我們67戶?，F(xiàn)在這個(gè)集團(tuán)已破產(chǎn)，我們居住了十幾年，但至今無(wú)法辦理房產(chǎn)證，請(qǐng)求解決”。
江蘇省徐州市的朱某某向國(guó)家信訪局的投訴成了此次督查的信訪事項(xiàng)之一。
5月16日上午9時(shí)，針對(duì)這個(gè)已經(jīng)存在了17年的問(wèn)題，中央信訪督查組召開(kāi)了相關(guān)會(huì)議，“到底涉及多少戶沒(méi)有辦理房產(chǎn)證？”“這些房屋是否在房管部門辦理了相關(guān)的抵押手續(xù)？”“多少戶辦理了抵押手續(xù)？”“房產(chǎn)證是否已經(jīng)下發(fā)？”“2014年解決方案是否具有可行性？”面對(duì)督查組的一系列問(wèn)題，地方來(lái)參會(huì)的兩位市政府副秘書(shū)長(zhǎng)無(wú)法給出明確的答案。
“休會(huì)！”督查組組長(zhǎng)王英賢打破沉默，他要求，“市政府掌握情況、說(shuō)得清的負(fù)責(zé)同志要參會(huì)。相關(guān)部門必須做充分準(zhǔn)備還原事實(shí)真相，提出解決方案”。
當(dāng)天下午的會(huì)議，開(kāi)了整整3個(gè)小時(shí)，徐州市副市長(zhǎng)王文生表態(tài)，“5月底前拿出具體解決方案，2019年底前爭(zhēng)取案結(jié)事了?！?/p>
實(shí)際上，在督查組到來(lái)之前，徐州市也曾想主動(dòng)化解。
“合同必須是真實(shí)有效的意思表示，”孫勇說(shuō)，“企業(yè)用職工的名義買房子，之后把房子抵押給銀行，合同本身是無(wú)效的?！?/p>
他說(shuō)，從法律的角度看，信訪人買賣合同是有效的，無(wú)法辦證的原因是房子被抵押了，建議信訪人起訴，“如果勝訴，法院就可以強(qiáng)制執(zhí)行”。
督查組建議，有關(guān)地方和部門要對(duì)此信訪事項(xiàng)久拖不決的原因深刻反思，對(duì)工作中存在的不作為、慢作為、亂作為行為和違法違紀(jì)行為嚴(yán)肅查處。
前期存在法律空白
“15年了，為什么到現(xiàn)在證還沒(méi)辦下來(lái)？”
有些信訪事項(xiàng)，地方政府也存在自己的難處。
“2003年我等村民響應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)政府號(hào)召，將有證的房屋拆遷支持開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展，在規(guī)劃區(qū)建安置房，遷建房屋建成15年了，至今沒(méi)有辦理產(chǎn)權(quán)證，多次向基層政府反映，無(wú)人解決。所以向國(guó)家信訪局反映，請(qǐng)求國(guó)家信訪局領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心，督促地方政府解決農(nóng)民遷建房屋不動(dòng)產(chǎn)登記問(wèn)題”。
為了解決產(chǎn)權(quán)證的問(wèn)題，南通市如皋市的石某曾先后三次向國(guó)家信訪局投訴。
“整個(gè)小區(qū)共多少戶？”
“600戶，都沒(méi)有辦下來(lái)?！?/p>
“政府部門是怎么答復(fù)你的？”
“他們說(shuō)，證是要辦的，但還沒(méi)有到時(shí)間?！?/p>
面對(duì)督查組，石某提出了自己的疑問(wèn)，“我以一個(gè)老百姓的身份問(wèn)你們，都已經(jīng)15年了，為什么我的證到現(xiàn)在還沒(méi)辦下來(lái)?！?/p>
官方給出的答復(fù)是，上述問(wèn)題“有其歷史上的原因，但其反映的訴求是合理的”。
歷史的原因指的是，2003年新農(nóng)村建設(shè)時(shí)實(shí)行的是異地遷建，打破了原有村組之間的產(chǎn)權(quán)界限，這是法律上的空白，面對(duì)督查組，當(dāng)?shù)卣驳莱隽俗约旱碾y處，“異地建房對(duì)照當(dāng)時(shí)的政策，在宅基地使用、建房許可、產(chǎn)權(quán)辦理等方面不具有可操作性”。
一個(gè)背景是，2016年，原國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因新農(nóng)村建設(shè)等按照政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準(zhǔn)使用的宅基地的，在退出原宅基地并注銷登記后，依法確定新建房屋占用的宅基地使用權(quán)。
這就為石某的問(wèn)題，提供了政策依據(jù)。
“當(dāng)時(shí)招商引資，老百姓對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做了很大的奉獻(xiàn)，我們也一直從政策層面上想辦法尋求解決，”面對(duì)督查組，如皋市相關(guān)負(fù)責(zé)人表態(tài)，“力爭(zhēng)2020年基本完成”。
其實(shí)，“力爭(zhēng)”兩個(gè)字的背后也存在地方政府的難題。
石某不知道的是，從2018年10月開(kāi)始，如皋市就已經(jīng)在推進(jìn)集體土地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍的調(diào)查工作，為下一步發(fā)放集體土地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
但問(wèn)題是，在調(diào)查過(guò)程中也存在困境。江蘇省自然資源廳不動(dòng)產(chǎn)登記中心科長(zhǎng)張浩提到，2014年8月，江蘇省國(guó)土廳安排睢寧縣開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和宅基地、農(nóng)宅統(tǒng)一登記試點(diǎn)，“有一個(gè)社區(qū)共1100戶，但最終具備發(fā)證條件的只有18戶。因?yàn)椴簧僬囟即嬖诔娣e的問(wèn)題，有不少居民有改擴(kuò)建行為?！?/p>
“國(guó)家出臺(tái)了很多惠民的政策，但實(shí)話講，有些政策太大了?！蹦贤ㄊ腥嗣裾泵貢?shū)長(zhǎng)王智提出了自己的建議，“希望能適當(dāng)允許地方的探索和嘗試?！?/p>
經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)
督查組到來(lái)前一天出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)
這次督查的重點(diǎn)，除了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，還有生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。
“我到省里上訪已經(jīng)22次了，到國(guó)家信訪局也去了兩次，雖然領(lǐng)導(dǎo)重視，但是問(wèn)題推動(dòng)力度慢?！泵鎸?duì)督查組，1952年出生的欒某某扶了扶眼鏡。
他的問(wèn)題，也被列入督查事項(xiàng)之列。
欒某某所在的村莊在行政區(qū)劃上屬揚(yáng)州地界，西面被引江河與揚(yáng)州隔開(kāi)，東南北三面被泰州光電產(chǎn)業(yè)園包圍，成為一塊“飛地”。2014年下半年起，隨著該產(chǎn)業(yè)園內(nèi)公司入駐投產(chǎn)，村民的不滿也與日俱增，不少村民開(kāi)始反映園區(qū)企業(yè)排放廢水、廢氣，污染環(huán)境，并要求整體搬遷。
不過(guò)，問(wèn)題一直遲遲未解。督查組了解到，揚(yáng)州、泰州兩市多次協(xié)商，但搬遷工作一直未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。
然而，在督查組到揚(yáng)州的前一天，事情出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)機(jī)——5月17日，江蘇省民政廳、信訪局聯(lián)合會(huì)辦，明確將東野、永興村民組劃歸泰州，由揚(yáng)州在1個(gè)月內(nèi)完成區(qū)劃調(diào)整方案，由泰州明確接納方案，同時(shí)制定拆遷安置方案，今年9月1日前完成區(qū)劃調(diào)整后盡快啟動(dòng)拆遷安置工作。
“老百姓不聽(tīng)過(guò)程、只看結(jié)果”，面對(duì)這個(gè)結(jié)果，欒某某一連說(shuō)了三次“很高興”，“感謝中央督查組，更要感謝揚(yáng)州市江都區(qū)浦頭鎮(zhèn)，這種高風(fēng)亮節(jié)就是以人民為中心的具體體現(xiàn)。”欒某某說(shuō)道。
不過(guò)，這件信訪事項(xiàng)的背后，再次把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系擺在了桌面上。
作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)排名靠前的大省，江蘇今年1季度的GDP為22883.79億，排全國(guó)第二，但有關(guān)環(huán)保的信訪事項(xiàng)卻不斷上升?！吧鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)只有逗號(hào)沒(méi)有句號(hào)，永遠(yuǎn)在路上?！?/p>
為了驗(yàn)證信訪人說(shuō)的是否屬實(shí)，王英賢去了村莊查看，“村莊和園區(qū)的界河水質(zhì)較差，受訪村民對(duì)企業(yè)排放的刺激性氣味反映比較強(qiáng)烈?！?/p>
面對(duì)地方政府匯報(bào)中“企業(yè)不斷加強(qiáng)污染治理，監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示排放的水、氣污染物均能達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)”的結(jié)果，王英賢說(shuō)，對(duì)生態(tài)環(huán)境來(lái)說(shuō)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是紅線和底線，每個(gè)地方情況不一樣，不好非要說(shuō)江蘇省哪一個(gè)企業(yè)執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)一定要嚴(yán)于國(guó)標(biāo)，但我認(rèn)為，江蘇省環(huán)境承載容量和其他地方不一樣的，應(yīng)該在這方面做得更好。
在他看來(lái)，相關(guān)省份也可以自己制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展。
如何防止“一督了之”？
持續(xù)跟蹤確保整改到位
外界關(guān)心的另一個(gè)問(wèn)題是，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和督查組給地方提出的要求，如何確保地方能不折不扣地落實(shí)？又如何防止“一督了之”？
除此之外，還有問(wèn)責(zé)機(jī)制。
據(jù)介紹，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，國(guó)家信訪局還會(huì)持續(xù)跟蹤，要求地方定期匯報(bào)進(jìn)展情況。對(duì)于整改方案落實(shí)不到位的，視情提出問(wèn)責(zé)建議。
根據(jù)《信訪條例》和《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，信訪部門有三項(xiàng)建議權(quán)——提出改進(jìn)工作、完善政策和給予處分的建議。
不過(guò)，問(wèn)責(zé)卻并不是目的。
“問(wèn)責(zé)只是手段，利用問(wèn)責(zé)一定要審慎，不可泛化，”王英賢說(shuō)，“中央督查的目的是要促進(jìn)事情的解決，不能為了問(wèn)責(zé)而問(wèn)責(zé)?！彼f(shuō)，一方面地方政府執(zhí)行職責(zé)必須到位，但另一方面，還要有一定的容錯(cuò)機(jī)制。